Osservatorio per la valutazione del sistema universitario

Programma di ricerca
Analisi delle attività di tipo amministrativo nel sistema universitario
e individuazione di best practice

La problematica

Le attività di tipo “amministrativo” hanno ricevuto finora, all’interno delle Università, una attenzione inferiore rispetto all’importanza che rivestono. Di fatto, l’attenzione degli organi di governo degli Atenei si è normalmente concentrata sulla risorsa “docenti” e sui  risultati ottenuti nelle attività istituzionali (ricerca e di didattica),  mettendo in secondo piano le attività di supporto e di servizio alla realizzazione di questi obiettivi (ufficio concorsi, ufficio tecnico, ragioneria, acquisti). Questo quadro è stato modificato dall’evoluzione recente delle modalità di finanziamento al sistema universitario, che ha aumentato il grado di autonomia delle Università, lasciandole libere di decidere come allocare le proprie risorse tra i diversi tipi di personale e permettendo loro di riutilizzare al proprio interno gli eventuali risparmi di risorse derivanti da un incremento dell’efficienza. Le possibilità di recupero di efficienza nel campo delle attività amministrative sono, da questo punto di vista, sicuramente significative. Infatti, il personale impegnato in attività amministrative costituisce una voce di costo importante per il sistema universitario ; inoltre, proprio per la scarsa attenzione associata in passato a tale voce, è in generale più facile identificare opportunità di miglioramento.Inoltre, le attività amministrative possono influenzare pesantemente la qualità ed efficacia del servizio erogato dalle università: si pensi, per limitarsi a qualche esempio, alle attività di tipo logistico (manutenzione, gestione spazi) o ai servizi erogati agli studenti.  Per tradurre in pratica il potenziale di miglioramento delle attività amministrative, tuttavia, è necessario mettere a punto sistemi in grado di misurarne le prestazioni, di individuare  le soluzioni migliori attualmente implementate (best practice) e di agevolare la diffusione di queste soluzioni  tra i diversi Atenei.
In termini estremamente sintetici, i contributi da cui partire per identificare un sistema di indicatori di prestazione per le attività amministrative delle Università si possono ricondurre a due filoni di ricerca:
- La misura dei risultati delle attività universitarie;
- Il controllo di gestione nella Pubblica Amministrazione.
Il tema della misura delle prestazioni delle attività universitarie ha ricevuto, negli anni recenti, una notevole attenzione . In particolare, per quanto riguarda le attività amministrative, il contributo più recente è costituito dal rapporto di ricerca curato da Angelo Riccaboni per l’Osservatorio per la valutazione del sistema universitario-Murst, dove si propone un modello generale per l’individuazione dei costi delle attività istituzionali delle Università, al cui interno trovano spazio anche considerazioni sulle attività amministrative. Tale modello, oltre a costituire un buon  punto di partenza per l’individuazione del quadro delle attività amministrative caratteristiche di un Ateneo, consente anche di comprendere le relazioni tra i risultati delle attività amministrative e i risultati complessivi dell’Ateneo. Un contributo più specifico è costituito dall’“Indagine per l’analisi sintetica di efficienza e di efficacia” del Gruppo di lavoro per la valutazione dei sistemi di gestione degli Atenei italiani della CRUI, che propone una classificazione puntuale delle funzioni amministrative centralizzate.  Un secondo filone di ricerca interessante è rappresentato dalle esperienze di controllo nella Pubblica Amministrazione; molti dei problemi che caratterizzano le attività amministrative nelle Università (difficoltà di individuare un “prodotto fisico” come output della attività; difficoltà di individuare una relazione standard tra input e output; difficoltà di identificare clienti “esterni” per l’attività; mancanza di una misura “economico-finanziaria” dei risultati dell’attività) sono infatti comuni a molte amministrazioni pubbliche. In questo senso, il dibattito che ha recentemente caratterizzato l’evoluzione del sistema dei controlli interni e la nascita di occasioni di discussione e di sperimentazione può consentire un elemento di ulteriore riflessione. Lo “stato” attuale del dibattito può essere così riassunto:
- È possibile realizzare un controllo di gestione delle attività di tipo amministrativo; in particolare, si registrano esperienze di successo non solo nelle amministrazioni che producono servizi rivolti direttamente ai cittadini (come gli enti locali e le ASL), ma anche in quelle che svolgono attività di tipo prevalentemente strumentale o di coordinamento;
- Le soluzioni di successo non costituiscono una mera riproposizione delle logiche di controllo di gestione tradizionalmente impiegate dalle imprese private, ma rappresentano elaborazioni originali;
- Molte delle esperienze di successo si basano su uno schema di riferimento comune, che utilizza come unità elementari di analisi le attività e i processi;
- Tale schema di riferimento deve però essere adattato alle specificità delle singole tipologie di amministrazioni ; ad esempio, i modelli messi a punto per gli enti locali e per le amministrazioni centrali non sono immediatamente adottabili nelle Università.

Gli obiettivi del progetto

Coerentemente con quanto indicato in precedenza, il progetto si propone quindi di:
- Mettere a punto un sistema per l’analisi e la misura delle prestazioni delle attività amministrative nelle università; tale sistema dovrà basarsi sulla logica “per attività e processi” e essere coerente con il modello complessivo di stima dei costi delle attività istituzionali delle attività elaborato dal Gruppo di lavoro dell’Osservatorio ;
- Confrontare le prestazioni delle attività amministrative in un panel di 6 Università, con riferimento a un gruppo di attività rappresentativo delle specificità del sistema universitario e caratterizzate da un significativa incidenza sui costi e sulla qualità percepita;
- Identificare una o più best practice per ciascuna di tali attività.

 La metodologia di analisi e l’articolazione del progetto

La metodologia di analisi alla base del progetto fa riferimento alle più recenti esperienze di controllo di gestione nella Pubblica Amministrazione . Tali esperienze utilizzano come unità elementare di analisi l’“attività”, che viene rappresentata come una sorta di “microimpresa”, cui possono essere associati:
- Risorse, intese come tutte le risorse di personale, servizi, tecnologie, materiali, utilizzati per realizzare l’attività;
- Clienti, interni all’amministrazione se l’attività è di tipo strumentale, esterni ad essa se l’attività è finale;
- Fornitori, interni all’amministrazione o esterni ad essa.
Se l’attività si configura come una microimpresa, è ad essa che possono essere associati indicatori di efficacia (in particolare, in termini di qualità del servizio e tempi di risposta alle richieste dell’utente) e di efficienza (in termini di volume di output realizzato per unità di input); in modo del tutto analogo, è dal confronto tra i risultati ottenuti dagli Atenei relativamente a una specifica attività che è possibile identificare la best practice, ovvero soluzione organizzativa migliore, che deve costituire un punto di riferimento per gli altri Atenei.
La ricerca si articolerà in 5 fasi principali:
1. Individuazione delle attività
2. Definizione del modello si analisi
3. Sperimentazione
4. Ritaratura del modello
5. Confronto e scelta delle best practice.
-Dapprima, si individuerà il quadro complessivo delle attività amministrative svolte all’interno di una Università. A un primo livello si utilizzerà la classificazione proposta dall’Osservatorio (attività amministrativa finale e per le attività istituzionali; area finanziaria e patrimoniale, area per il servizio del personale; area per i servizi tecnici); queste voci dovranno poi essere ulteriormente disaggregate per arrivare a attività elementari facilmente comparabili, anche sulla base dell’elenco delle funzioni proposte da (CRUI 1998, 1999).
- Successivamente dovrà essere messo a punto un modello di analisi delle diverse attività, identificando, per ciascuna di esse, le prestazioni fondamentali, gli indicatori relativi, e le modalità operative per calcolarli. In particolare, sarà necessario distinguere, da un lato, tra attività di natura ripetitiva (ad esempio, la gestione delle carriere degli studenti) e attività di natura progettuale (il supporto alla progettazione di nuovi insediamenti), dall’altro, tra attività maggiormente orientate all’efficienza e attività per le quali sia più importante il monitoraggio dell’efficacia.
- La terza fase consisterà nella sperimentazione del modello proposto in un panel di Università. La sperimentazione interesserà alcune attività significative, per ciascuna delle quali si rileveranno i valori effettivi degli indicatori di prestazione messi a punto nella fase precedente.
- La quarta fase consisterà nell’eventuale ritaratura del modello, per tenere conto di problemi emersi in fase di sperimentazione.
-  Infine, la quinta fase della ricerca consisterà nel confronto tra i risultati ottenuti nei diversi Atenei. L’obiettivo specifico di questa fase è di identificare, per ciascuna attività, quali siano le best practice nel panel di Università analizzate, cercando anche di comprendere il motivo dei risultati ottenuti (diversa organizzazione delle risorse; migliore qualità del lavoro; caratteristiche strutturali differenti).

 L’ambito della sperimentazione

La sperimentazione riguarderà sei Atenei; in particolare, per  assicurare una maggiore rappresentatività dell’analisi, sarà opportuno scegliere tre Politecnici e 3 Università. La scelta degli Atenei da coinvolgere nel progetto sarà effettuata dall’Osservatorio.In ciascuno di questi Atenei verranno rilevate le prestazioni di 5-6 attività. L’insieme specifico di attività su cui validare il modello verrà definito nel corso della ricerca e dovrà essere rappresentativo delle principali tipologie di attività amministrative; in particolare, accanto alle attività gestite in modo centralizzato, dovrà essere dedicata attenzione ad attività gestite a livello dipartimentale. Un elenco preliminare è costituito da:
- contrattazione attiva;
- trattamento economico;
- contrattazione passiva;
- segreteria studenti;
- servizi manutentivi.
Nell’ambito della ricerca saranno anche messe a confronto le analisi funzionali già svolte da ciascuna delle istituzioni coinvolte.

 I risultati attesi

Complessivamente, il progetto dovrebbe consentire di ottenere:
- Un sistema, di impiego generale nel sistema universitario italiano, per l’analisi delle attività amministrative; tale sistema dovrebbe comprendere:
- L’elenco delle attività “tipo”;
- Un insieme puntuale di indicatori di prestazione per ciascuna di esse;
- La specificazione delle modalità operative per rilevare le informazioni necessarie e calcolare gli indicatori di prestazione;
- Un quadro delle best practice relativo a ciascuna attività amministrativa; tali best prectice dovrebbero rappresentare “casi esemplari” ed essere l’oggetto di “manuali”, a disposizione di tutti gli Atenei italiani.
 
 

Il gruppo di ricerca del Politecnico di Milano sarà coordinato dal prof. Giovanni Azzone, ordinario di Sistemi di Controllo di Gestione presso la II Facoltà di Ingegneria del Politecnico di Milano, e comprenderà Giuliano Noci, professore associato di Economia applicata all’ingegneria, e Raffaella Bianchi, Dottore di ricerca in Ingegneria gestionale.
 Il gruppo di lavoro del Politecnico di Milano curerà al tempo stesso il coordinamento di un gruppo di lavoro più ampio, che coinvolgerà le Università che parteciperanno al progetto . In particolare, ciascun Ateneo designerà un proprio referente scientifico e un referente tecnico per lo svolgimento delle attività di ricerca. Il coinvolgimento diretto degli Atenei interessati, oltre che determinare una riduzione dei costi complessivi dell’indagine, fornisce un’importante garanzia dell’approfondimento dell’analisi e dell’interesse degli Atenei al raggiungimento dei risultati previsti. Dei gruppi di ricerca menzionati farà parte anche un rappresentante dell’Osservatorio.

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aggiornamento: 15/3/00