Osservatorio per la valutazione del sistema universitario

Luigi Biggeri
Programmazione e valutazione
dello sviluppo del sistema universitario
Reprint dell'articolo pubblicato su:
La programmazione del sistema universitario, "UR", 2 (1998)
Reprint 1/98 - ottobre 1998

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Indice

1. Premessa: la valutazione dei precedenti piani di sviluppo
2. Lo sviluppo e la programmazione del sistema universitario secondo il nuovo regolamento: le innovazioni più rilevanti
3. L'opportunità di alcuni chiarimenti e di integrazioni al regolamento
4. La necessità di costruire un vero sistema di programmazione e di valutazione: le azioni da implementare

Appendice
Figura 1  Gli attori e le procedure della programmazione DPR 27.1.98, n. 25
Figura 2  Processo di programmazione - controllo, processo di valutazione e loro interazioni



1. Premessa: la valutazione dei precedenti piani di sviluppo
Nel novembre 1997, dopo un lavoro molto approfondito protrattosi per quasi un anno, l’Osservatorio per la valutazione del sistema universitario ha concluso la verifica dell’attuazione dei Piani di sviluppo dell’Università relativi agli anni 1986-90 e 1991-93. Le metodologie di valutazione impiegate e i risultati della verifica, illustrati nel documento Doc 4/97, vengono riportati in questo numero di UR poiché, a nostro avviso, dalla loro lettura si possono trarre utili insegnamenti, tanto ai fini della valutazione della seconda fase della programmazione universitaria in Italia in vigore in quel periodo, quanto per i criteri da seguire e per le attività da implementare per la programmazione del sistema universitario.
Proprio per questo motivo, prima di analizzare il nuovo Regolamento che disciplina i procedimenti relativi allo sviluppo e alla programmazione del sistema universitario, riteniamo opportuno sintetizzare i principali problemi rilevati, anche perché se ne possono trarre utili indicazioni per ulteriori riflessioni e “aggiustamenti” delle nuove procedure in fase operativa.
Dalle analisi e verifiche svolte è emerso che in occasione dei piani 1986-90 e 1991-93 vi sono state molte difficoltà di attuazione e di realizzazione degli obiettivi programmati dovute, principalmente, ai seguenti motivi:
  •  non chiara o addirittura mancata definizione ex-ante degli obiettivi, generali e specifici, che si volevano perseguire; questi, anche quando menzionati (ad esempio per il piano 1991-93) spesso non erano veri e propri obiettivi, rappresentando piuttosto l’indicazione di strumenti da impiegare per il raggiungimento di finalità più generali (si vedano in proposito le proposte di nuove istituzioni di università e corsi di laurea);
  •  mancanza di una indicazione stringente degli strumenti e delle modalità attraverso le quali raggiungere gli obiettivi;
  •  non sufficiente specificazione dei tempi delle varie fasi di realizzazione dei piani;
  • presenza di sfasamenti tra interventi previsti e disponibilità delle risorse finanziarie, che pure sono state piuttosto consistenti;
  • mancata definizione, in modo preciso, dei criteri di ripartizione delle risorse tra gli atenei; in particolare nella normativa si faceva riferimento non ai criteri ma alle variabili di cui si doveva tener conto senza precisare il loro ordine di importanza, per cui ogni organismo coinvolto nell’indicazione e/o valutazione dei criteri da adottare e adottati poteva far riferimento ad una graduatoria propria assegnando più importanza alle variabili che riteneva prioritarie;
  •  carenza, almeno in termini normativi, del necessario coordinamento tra l’assegnazione delle risorse per le specifiche iniziative e quelle dei fondi per l’edilizia e per le grandi attrezzature scientifiche;
  •  notevoli carenze degli aspetti procedurali e organizzativi; per quanto riguardi i primi, il processo di formazione dei documenti di programmazione è risultato complesso e lento provocando notevoli ritardi rispetto ai tempi previsti per la predisposizione ed approvazione dei piani; il processo decisionale ha forse interessato troppi attori e, comunque, particolarmente delicato si è rivelato il passaggio dei piani nelle Commissioni parlamentari dove si sono espresse le istanze più forti verso una incontrollata proliferazioni di sedi e di istituzioni, al di fuori di una logica programmatoria, senza un’adeguata valutazione tecnica delle risorse minime necessarie e della domanda effettiva di istruzione universitaria e un qualsiasi coordinamento tra le strutture già esistenti (in alcuni casi sono state previste nuove facoltà e/o nuovi corsi di laurea che non erano stati neppure richiesti dalle università);
  •  le iniziative previste dai piani per il raggiungimento di alcuni obiettivi sono state molte, e forse troppo numerose; si rilevano inoltre vari “scollamenti” tra obiettivi, iniziative e strumenti impiegati, e varie difficoltà nelle procedure di attuazione;
  •  nell’individuazione delle nuove iniziative di offerta didattica non sembra si sia proceduto secondo una logica di programmazione dello sviluppo delle strutture universitarie sul territorio facendo specifico riferimento ai flussi territorialmente stimati della domanda di istruzione universitaria (cioè verificando i potenziali bacini di utenza delle nuove iniziative), ai possibili sbocchi professionali (fabbisogni formativi del Paese) e alle infrastrutture esistenti; in sostanza non sono state effettuate puntuali valutazioni delle iniziative, né in termini assoluti, né in termini comparativi di compatibilità con il sistema nel suo complesso; è così prevalsa ancora una volta, almeno in gran parte, la logica incrementale e della distribuzione a pioggia, senza che mai si sia ritenuta opportuna la valutazione dell’eventuale soppressione delle iniziative preesistenti non valide e/o di quelle nuove che non riescono a conseguire gli obiettivi previsti;
  • non è stata definita la strategia da seguire per programmare e organizzare i singoli interventi, partendo da analisi e valutazioni fatte con riguardo e nell’ambito del bacino territoriale di utenza interessato con proposte di modelli organizzativi dell’università diversi a seconda delle diverse situazioni, e neppure sono stati definiti i criteri per valutare le diverse fasi di attuazione delle iniziative e per verificare se quelle sviluppate avevano avuto successo o meno;
  •  la valutazione delle singole iniziative a livello di ateneo, indispensabile per capire gli effetti degli interventi e l'effettivo funzionamento del sistema universitario nelle sue varie componenti, è stata, comunque, impedita dall’assenza di un’adeguata ed omogenea documentazione dei singoli atenei, che presentasse gli elementi (quali la definizione ex-ante degli obiettivi delle singole iniziative proposte, dei tempi necessari per il loro perseguimento, delle risorse statali necessarie, delle capacità di autofinanziamento locale) indispensabili per una valutazione ex-post dei risultati conseguiti;
  •  infine, come del resto è già emerso dai punti precedenti, la mancanza di qualsiasi riferimento ai criteri da impiegare sia per la valutazione ex-ante dei presupposti per le iniziative da attivare, sia per la valutazione ex-post delle iniziative avviate e del perseguimento degli obiettivi previsti; tra l’altro non è stato mai indicato chi (e come) doveva fare le valutazioni successive previste dalla legge 245/90.

    •  

     

    Concludendo la premessa-sintesi del documento, l'Osservatorio puntualizzava come, in relazione a quanto emerso, occorresse certamente un ripensamento complessivo delle norme e delle procedure della programmazione del sistema universitario, anche alla luce delle opportunità di delegificazione offerte dalla legge 57/97 (la cosiddetta “Bassanini 1”), alla luce della autonomia dei singoli atenei e nell'ambito del coordinamento e delle verifiche di coerenza per lo sviluppo dell'intero sistema nonché di valutazione dei risultati da parte del livello centrale. Le osservazioni e le indicazioni sopra riportate in sintesi, e in modo più esteso nel documento citato, dovevano consentire, a nostro avviso, di individuare le linee in base alle quali operare per la revisione delle regole. E, infatti, si concludeva affermando che certamente -pur nell'ambito dell'autonomia delle singole sedi- i punti chiave delle norme sulla programmazione del sistema universitario dovevano riguardare le procedure per la individuazione degli obiettivi e delle proposte e i livelli decisionali relativi, le analisi di supporto alle proposte, le verifiche e l'accreditamento ex-ante delle nuove iniziative (che per l'attivazione di nuove facoltà e corsi potevano essere fatte dai Nuclei di valutazione interna delle università) e le valutazioni ex-post della qualità effettiva di tali iniziative e dei risultati conseguiti, nonché le regole per l’eventuale soppressione di atenei, facoltà e corsi già esistenti.

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    aggiornamento: 25/1/99